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耗竭性资源利用和保护的法律制度创新

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  [摘要] 耗竭性资源是人类生存和社会发展的重要物质基础,也是我国实现可持续发展的关键。本文用成本—收益方法对耗竭性自然资源的利用和保护进行经济学分析,并对耗竭性自然资源的利用提出法律制度创新。
  [关键词] 耗竭性自然资源 经济分析 制度创新
  
  普通的生产要素可以通过人类的活动生产出来,而石油、煤炭和天然气等矿产资源是在地壳形成后,经过几千万年、几亿年甚至几十亿年的地质作用才形成的,是“大自然对人类的恩赐”。由于此类资源的形成条件多样、形成时间漫长,因此就决定了它们是一种可供人类社会利用的不可更新资源,我们每多耗费一个单位此类资源,地球上就减少一个单位此类资源,因此我们称之为耗竭性资源。此类资源对于一个国家的经济发展至关重要,我们经常用“煤炭是经济发展的粮食”“石油是经济发展的血液”来形容他们的重要性,因此我们有必要对此类资源的开发和利用进行经济学和法律制度方面的研究。
  一、耗竭性自然资源利用与保护的经济学分析
  1.耗竭性资源的成本
  耗竭性资源的成本(包括钻探,开采等过程)不同于普通产品生产,因为不同时期的普通产品生产,不存在“此消彼长”的关系。耗竭性资源的生产则不然,今天多生产一个单位,未来就得少生产一个单位,这是由耗竭性资源的有限性或稀缺性所决定的。在当前生产决策过程中,耗竭性资源的生产者除生产成本之外,还必须考虑由于当前生产所放弃的未来生产机会成本。耗竭性资源的这种机会成本,被称为资源的“稀缺成本(scarcity cost)”,或“资源补偿费”。强调耗竭性资源的稀缺成本,并不是说要把有限的资源永远原封不动的储藏下去,而是说应该根据稀缺成本,来进行有关资源开发和使用的长远决策。
  图(1)说明的是耗竭性资源的稀缺成本情况。其中D为耗竭性资源的需求曲线,S0为不存在稀缺成本的情况下,耗竭性资源的市场供给曲线,它只反映了实际生产(包括钻探、开采等过程)的边际成本。引入稀缺成本后,行业内各企业的边际成本曲线向上移动,形成为S1的新市场供给曲线。这两条供给曲线之间的垂直距离,代表放弃未来生产的机会成本或稀缺成本,资源的生产是(同时也是需求量)由于稀缺成本的存在而从Q0降至Q1,这一点具有十分重要的意义,即引入稀缺成本后,耗竭性资源价格上升会减少资源的当前耗用量。
  2.耗竭性资源的价格
  估算耗竭性资源稀缺成本,须了解未来的资源价格。换言之,要想准确地计算资源在当前耗用的机会成本,必须设法了解资源的未来价格。这里以一个简单的例子,说明稀缺成本怎样影响资源的价格。设一家银矿的所有者了解20年后每盎司银可卖1美元,由于银矿的储量是有限的,今天卖出一盎司就意味着20年后少卖1盎司,如果实际利率为5%,则根据贴现值计算法,这种机会成本的贴现值为1*0.377≈0.38(美元)。它是假如银矿所有者对今天卖出还是20年后卖出无所偏好,那么当前的市场价格也应使0.38美元,它是一种实际现在出售还是20年后出售这两种选择的均衡价格。如果限价低于0.38美元,当其他条件不变时,银矿所有者就宁愿将资源储于地下。因为考虑到利息因素,留待以后开采更为有利。
  在这里需要比较当同时银价与其实际生产成本,才能得知银矿的稀缺成本。如果生产每盎司银的边际成本为0.2美元,则其稀缺成本为0.18美元,即现价减去边际成本(0.38-0.2)。值得强调的是,不同于一般的经济学规则,这里的现价高于边际成本并不说明价格偏高,从而造成资源的低效率配置,而是说,对于耗竭性资源来说,价格应反映全部成本(即生产边际成本加上资源的稀缺成本)才是合理的价格。
  3.用图示分析相关问题
  在图(2)(a)图中,横轴表示时间,纵轴表示资源价格和边际成本。(b)图中横轴表示时间,纵轴表示数量,D为耗竭性资源的需求线。在(a)图中,资源的初始价格为P0,稀缺成本或资源补偿费为P0-MC,即初始价格减边际成本(这里假定边际成本为常数MC)。随着时间变化,稀缺成本将以实际收益 ,或市场利率的速度R 上升。与此同时,资源的价格P也随之上升,最后达到时间t时,资源全部开采完毕,此时的终止价格为Pt。
  从图(b)可以看出,当资源的初始价格为P0时,市场对资源的需求量为Q0,而后随着资源的价格逐渐上升,资源需求量逐渐减少,直至最后达到终止价格Pt时,需求量同资源的持有量一起趋近于零,即资源在达到终止价格Pt时开采完毕,由替代资源代替。
  从以上对于耗竭性自然资源的经济学分析中可以看出,我们对于资源利用成本和收益有时当时就可以精确计算,有些则不能预先考虑周详,其成本可能由一代人承担,而收益却由以后的几代人分享;反过来讲,资源利用的本代人可以更多地获取收益,却把巨大的成本留给后人。这要求立法机关在立法时更多地考虑,“历时资源利用的收益”,他们必须对不同代人之间的福利进行关心,即当代人多取少留还是少留多取做出回答。这样未雨绸缪也叫做收入或福利的跨代分配。权力机构和政府考虑和调节收入跨代分配越成功,则国家的后续发展就越有潜力,未来社会关系就越协调。
  二、耗竭性自然资源利用和保护的法律制度创新
  从以上对耗竭性自然资源经济学的分析中可以看出,耗竭性自然资源有其独特的特征及价格决定机制,因此我们应对耗竭性自然资源采取特殊的利用和保护措施。因此反映在法律制度创新上,也应有与其他类型自然资源有不同的体现。
  1.继续明确并加强国家在此类自然资源利用和保护中的所有者角色
  与可再生生物资源相比,耗竭性资源具有鲜明的耗竭特征。对于这类特殊的资源,世界上绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有。我国在《民法通则》《土地管理法》《水法》《矿产资源法》中均规定了耗竭性资源归全民或集体所有。在现代市场经济发达国家,一向存在着两种土地、水资源的所有制模式,一是以私有制为支柱的完全自由模式,为美、日等国采用;二是以国有制为支柱的有效控制下的市场模式,为许多英联邦国家,以及我国香港采用。实践证明,后一种制度的效率并不亚于前一种。因此我国的立法规定在物权制度上是有效率的。但在现实实践中政府代表国家行使这类资源的所有权制度方面仍应加强。
  在资源管理方面,政府的地位和作用都比以前加强了,不仅被赋予更多的职能,而且角色比以前更多样,既作为特定区域自然资源管理的主体,又作为所辖区域自然资源耗竭的责任主体以及公共自然资源、后代自然资源的代表。为了适应新增角色,对政府的责任问题在立法上也应有进一步的发展,其趋势是政府越来越成为一个实质性的法律主体。这是基于其既为资源的管理主体,又是自然资源的所有权主体决定的,虽然政府责任更加明确,但与之相对应的权利和权力尚未完善,当政府作为自然资源的管理主体出现时,它应拥有相应的行政权力,当它作为自然资源所有权主体时,它应享有相应的民事权利。而目前政府作为特定自然资源的所有权主体只是名义的,并无具体的措施加以保障,特别在这些资源遭到毁灭性开采或破坏时,政府有无民事求偿权,如有,由谁来行使这一权利等问题,至今尚未明确。易导致“所有权缺位”,这会导致权利和义务的不对等,从而无法实际履行对资源保护负责的义务。
  2.要建立和完善耗竭性资源消耗补偿制度
  前面对此类自然资源的经济学分析中引入了稀缺成本这一重要概念,应用到法律中便是资源补偿费,它是有效调节代际之间资源使用平衡的杠杆。我国已经从1986年开始建立环境资源补偿费制度,现在已规定了矿产资源补偿费、土地使用费和资源费等,但其实施效果并不理想,原因主要有两方面:一是建立的制度往往拘于形式,由于体制设计不合理,收费渠道不顺通,监管力度不够等原因,使得资源补偿费或者收不上来,使法律规定流于形式,或者只能部分收取,造成苦乐不均的现象。二是收费标准的确定亦不够合理。不仅没能和资源耗用成本挂钩,使得收取的费用远远低于资源本身的价值,无法通过供求关系反映出稀缺性。为此,一方面要完善收费体制,另一方面,必须确立科学的资源成本收益分析方法,使资源补偿费确定接近资源耗用的未来机会成本,使得经济手段确定发挥其应有的作用,以充分发挥矿产资源的经济效用,形成贫富矿开采均衡状态。
  
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