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论循环经济法的公众参与制度

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  [摘要] 公众在循环经济发展中扮演重要角色,公众参与是环境立法的一项基本原则。循环经济法规定公众参与制度是循环经济发展的需要,也是现有立法体系完善的需要。国外丰富的循环经济立法经验和国内的政策、立法、实践为循环经济法规定公众参与制度提供了基础。循环经济法中的公众参与制度包括公众参与决策、实施消费和进行监督等内容。循环经济法应在总则对公众参与制度进行概括规定,并在分则中根据循环经济的各个阶段及环节分别作出规定。
  [关键词] 循环经济法 公众参与 制度构建
  
  根据第十一届全国人大常委会的2008年立法工作计划,备受关注的《循环经济法》有望近期出台。循环经济(Circular Economy),是指遵循生态规律和经济规律,将资源节约和环境保护与社会生产、消费等经济活动相结合,以“减量化(reduce)、再利用(reuse)、资源化/再循环(recycle)”为原则和主要内容(也可包括再制造、再生化等)的社会经济发展活动模式的总称。循环经济法则是推进循环经济发展最重要的法律手段,其中的公众参与制度具有重要意义。广义上的公众参与是指公众有权通过一定的程序及途径了解、决定、实施、监督其共同关注、具有共同兴趣或利益的事项,使该事项的决策和执行符合自身的需求与利益。 本文将从制度构建的视角来分析循环经济法中的公众参与制度。
  一、循环经济法规定公众参与制度的必要性
  公众参与作为现代民主宪政的一项基本原则而被许多国家的立法,特别是环境立法所确认。 它不仅与我国的国家性质、政治体制相符合,也是我国环境保护等领域的内在要求,是我国环境保护立法的一项基本原则和制度。在《循环经济法》中规定公众参与制度,是循环经济发展的内在需要,也是循环经济立法体系协调的必然要求。
  1.循环经济发展需要公众全面参与
  循环经济作为一种经济和社会的发展模式,其确立和推行无法离开政府、企业和公众这三类主体的参与。循环经济视野中的公众指社会群体、大众,还可以指相关行业协会和非政府组织。公众在循环经济的发展中承担如下三种重要角色,也因此决定了其在循环经济法中的重要地位。
  (1)公共决策参与制定者
  公众的公共决策权不仅由公众作为现代社会主体和主权者的政治地位决定,也是对全能政府、精英决策具有的局限性的全面反思,特别是在环境保护领域。在环境保护运动开展的初期,由于认为环境问题是由市场失灵引起的,环境问题的解决主要寄托于政府。但是政府失灵所具有的弊端在这之后也逐渐显现,从而使公众的介入和参与成为必然。循环经济是对经济、社会发展模式的全面转变及优化。引入公众作为循环经济发展决策的参与者,有助于建设循环经济目标的实现。公众通过政府和企业的信息公开,了解循环经济发展的动态并提出意见和建议即是公众参与循环经济决策的典型形式之一。
  (2)循环经济成本承担者
  政府是发展循环经济的主要动力,企业是发展循环经济的主体。但是从成本承担的角度而言,公众无疑是转变旧有模式,发展循环经济所需各种成本的最终承担者。政府推行循环经济,企业发展循环经济,所产生的各类费用最终都要靠公众来支付。特别是循环经济将直接增加公众的支出,促使其承担在旧有模式下外部化的社会环境成本,如承担回收利用其所产生的废旧物质的费用等。如果公众不为循环经济“买单”,循环经济便难以实现。因此有必要以立法的形式促进公众对于循环经济的认识,确保公众承担起循环经济的各项成本。
  (3)循环经济发展监督者
  循环经济不可能自动形成。发展循环经济的成本问题,旧有经济模式的路径依赖问题,各方主体对于循环经济的认识问题等因素都制约了循环经济的形成。缺乏必要有效的监督,循环经济将无以发展。公众监督所具有的点多面广等特征能够很好地弥补政府间接监督和企业自我约束中出现的各种不足,也能有效地形成对公众内部有关行为的监督和约束,有力促进循环经济的发展。确立公众参与的循环经济法律制度,可以有力保障公众的循环经济发展监督者的地位。
  2.现有立法没有体现循环经济特点
  公众参与是我国环境保护领域的一项重要原则和制度,得到多项政策和法律的确认。1973年中国第一次全国环境保护会议上就提出了包括“依靠群众,大家动手”在内的32字方针。20世纪90年代初发布的《中国21世纪议程》也强调“实现可持续发展目标,必须依靠公众及社会团体的支持和参与”等内容。以《环境保护法》为代表,诸多环境法律、法规都规定了公众的监督权、知情权等内容。从1996年的《水污染防治法》和《噪声污染防治法》开始,公众参与环境影响评价等内容也被逐步规定。
  公众参与作为一项重要原则和制度已经获得诸多立法的支持。但是,现有的公众参与政策、法律和法规等没有体现循环经济的特点,未能满足循环经济发展的要求。因此,必须在《循环经济法》中制定体现循环经济内在特点与发展要求的公众参与制度。
  (1)现有公众参与的政策、法律、法规尚不能满足循环经济发展对公众参与的要求
  首先,循环经济发展政策对公众参与的规定相对简单,效力不高。为促进循环经济的发展,自2002年国家环保总局首次批准贵阳市作为循环经济试点之后,国家出台了一系列的政策推动循环经济发展,其中包括《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》、《“十一五”国民经济和社会发展规划纲要》等。但是这些政策均过于侧重资源节约利用和生产工艺改进,对于循环消费、绿色消费等领域关注不够,更没有从公众决策和公众监督的层面进行规定。而且政策具有多变性、宏观性、无强制力等特点,无法构筑一个稳定、具体、有效的公众参与制度。其次,已有循环经济相关法律对公众参与规定过于原则,难于操作。《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》是目前体现循环经济发展思想最为明显的三部法律,也是循环经济法体系中的三部重要法律。但其中对公众参与的规定过于原则,没有规定具有可操作性的制度作为支持。有些行政规章及地方法规也涉及到了公众参与的内容,如《贵阳市建设循环经济生态城市条例》,但是也普遍效力较低,操作性差。并且《循环经济法》既然定位于统帅其它循环经济法律的循环经济领域基本法,不能指望由其子法来替代其规定应由其规定的基本原则和制度。再次,其它领域法律、法规规定的公众参与无法完全适应循环经济发展的要求。虽然作为一项原则的公众参与被诸多领域的法律、法规所接受,但是作为该领域内具体制度的公众参与则更多地体现本领域内的价值和追求。循环经济法的公众参与的制度设计必然地与以限制公权力为目标的行政法中的公众参与,与以预防和打击违法犯罪为追求的刑法中的公众参与等都有所差异。因此,难以将其它领域立法中业已成熟的公众参与制度借用至循环经济法中。
  (2)公众参与的价值与作用无法由循环经济法的其他原则及制度替代
  参考国外循环经济法相关立法例,我国循环经济法的历次立法草案以及专家学者的意见及建议,我国循环经济法的原则可以确立为“政府引导、企业实施、公众参与;市场手段与强制手段相结合;责任与义务公平分担”并包括下述四大类十几个小类的制度:循环经济发展市场调控制度,包括以市场配置为核心的资源产权制度及价格制度,废物回收与市场交易制度,落后生产工艺和落后设备的淘汰制度等;循环经济发展政府管理制度,包括政府发展循环经济职权制度,循环经济发展规划制度,产业政策及市场准入制度,循环经济评价与考核制度,循环经济标

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